Уровни управления образовательными системами

Конституция Российской Федерации целей перед системой образования прямо не ставит. Можно считать, конечно, что доступность и бесплатность образования в определенных пределах и есть цель. Но это будет не совсем точно, ведь доступным и бесплатным может быть и некачественное образование, которое не будет нужным учащимся. В конечном итоге для людей важно в первую очередь качество образования, а затем уже — доступ к нему и затраты на его получение. Причем именно в указанном порядке, поскольку за качественное образование люди готовы платить (не все, конечно). Хотя, на каком-то этапе можно, по всей видимости, мириться с не очень качественным, но общедоступным образованием.

Определение качества образования — это сложная и самостоятельная задача. Для целей лекции будем считать, что качество-это признание полученного образования в тех сферах, где собирается трудиться или продолжать обучение обученный или выученный человек. Иногда говорят, что чем лучше человек выучен, тем легче ему адаптироваться в различных сферах деятельности, но это уже относится, скорее, к содержанию образования.

Отсюда можно предположить, что основной целью функционирования системы образования является приведение ее в такое состояние, при котором качественное образование доступно всем, кто желает его получить. Вряд ли такое состояние достижимо, но цель может и не достигаться, система будет постепенно приближаться к ней, двигаясь в нужном направлении и, добавим, достигая при этом движении некоторых важных (или не очень) промежуточных результатов. Разумеется, движение подобного рода следует понимать как процесс постепенного изменения системы, количественного и (или) качественного.

Можно в качестве цели определить и некие конкретные параметры нового состояния системы образования:

Способность обучать не менее 500 студентов на 10 тыс. человек населения (в Законе ”Об образовании“ — не менее 170);

Обеспечить качественное, на уровне современных требований обучение всех детей в школе не менее 12 лет;

Сделать так, чтобы математическая подготовка в городских школах была лучшей в мире и т. д.

Примеры такого рода не следует воспринимать буквально. Понятно, что новое состояние можно описать по — разному. Главное, чтобы эта цель ставилась перед той частью системы или всей системой, которой она напрямую касается. Не следует относить, например, к цели всей системы образования поголовный охват детей дошкольным воспитанием, поскольку эта цель касается только части системы.

Цель, таким образом, должна быть сформулирована, количественно и (или) качественно определена, обозначена, представлена на уровне понимания. Управление должно обеспечить изменение состояния системы, т.е. согласованную деятельность всех ее элементов, обеспечивающую движение к заданной цели и ее достижение.

Важной характеристикой управления является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации со своей системой взаимоотношений, решаемых задач и осуществляемых видов действий — структура управления с определенной соподчиненностью, распределением между подразделениями функций управления.

Структура управления образованием в Российской Федерации сформирована по так называемой линейно-функциональной схеме, которая характеризуется следующими основными чертами:

Наличие нескольких уровней, в которых каждый нижестоящий уровень находится в административном ведении вышестоящего-решения вышестоящих органов являются обязательными для нижестоящих;

Ограничение административного подчинения нижестоящих уровней управления вышестоящим отдельными функциями или некоторым их набором-вышестоящий орган может принимать обязательные для нижестоящего решения по ограниченному кругу вопросов;

Возможность для органа управления управлять только теми организациями, которые находятся в его непосредственном административном ведении.

Обобщенная структура управления образованием

Конкретная реализация структуры управления в разное время определялась разными условиями, часто скрывавшимися за стандартными формулировками ”в целях совершенствования. Для характеристики происходивших структурных изменений больше всего подходит понятие ”субъективного фактора“, поскольку масштабы системы образования росли постоянно, задачи, судя по формулировкам в официальных документах, постоянно же усложнялись. С моей точки зрения, особенного усложнения управленческих задач не происходило, они просто менялись и даже не очень сильно.

Процесс же изменения структуры управления больше напоминал колебания. Изменения в органах управления образованием происходили и происходят достаточно регулярно, причем изменения эти все время воспроизводят все ту же линейно-функциональную структуру. В качестве примера обратимся к сравнительно недавней истории (табл. 3.1).

Как видно из приведенной информации, изменения в структуре управления образованием осуществлялись с завидной регулярностью. Необходимо обратить внимание еще на одну важную особенность: при формальном требовании к обособленному существованию управления отдельно от управляемого объекта органы управления образования формально же включены в состав системы образования (в соответствии с определением, данным в Законе ” Об образовании“). Из этого кажущегося маловажным обстоятельства следует весьма важный вывод: при изменении структуры органов управления образованием должно (!) меняться состояние системы образования. Однако при проектировании изменений такого рода обычно это обстоятельство в расчет не принимается, а системные изменения не только не прогнозируются, но даже и не обсуждаются. Речь идет о чем угодно: о сокращении бюрократов, исключении не свойственных функций, дублирования и т. д.,- но только не о том, что изменение управления может самым серьезным образом повлиять на систему образования. Утешает только то, что в других отраслях положение ничуть не лучше, на стадии проектирования никто не знает, к чему эти преобразования приведут.

До апреля 2004 г. федеральный уровень управления был представлен Министерством образования Российской Федерации, в ведении которого к тому времени находились 658 учреждений среднего и 326 высшего профессионального образования федерального уровня. На этом же уровне управление подведомственными учебными заведениями осуществляли также и другие министерства и ведомства Российской Федерации. В частности, 2576 средних специальных учебных заведений находились в ведении 26 министерств и ведомств, 590 вузов-в ведении 20 министерств и ведомств.

Такое распределение на федеральном уровне складывалось в значительной мере исторически. Учебные заведения создавались министерствами и ведомствами в качестве необходимого элемента реализации приоритетных направлений социально-экономического развития страны — охраны здоровья населения, всеобщей грамотности, индустриализации, развития сельского хозяйства, укрепления обороноспособности. Соответственно создавались медицинские, педагогические, сельскохозяйственные учебные заведения (вузы, техникумы, училища), втузы, политехникумы. Развивающиеся научно-образовательные школы выделялись из состава вузов. От такого мощного вузовского центра, как, например, МВТУ им. Н.Э.Баумана в свое время ”отпочковались“ МИСИ, МЭИ, МАИ, Академия химзащиты, Ижевский механический институт, факультеты МИХМ, МХТИ, МИФИ, а от Ленинградского политехнического института-Ленинградский кораблестроительный институт, Сельскохозяйственный институт, втуз при ЛМЗ и др. И такие процессы происходили не только в Москве и Ленинграде. Кроме того, наличие ”собственных“ отраслевых учебных заведений свидетельствовало о высоком потенциале отрасли и руководящего ею министерства. Относительно территориального расположения учебных заведений действовали обычные принципы размещения производительных сил:

Ближе к источникам энергии, в качестве которых выступали образовательные и научные центры;

Ближе к месту потребления-в каждой области должны быть учебные заведения, готовящие учителей, медработников, специалистов сельского хозяйства;

Во вновь осваиваемых районах-Новосибирский и Дальневосточный научные центры, например.

Иначе говоря, учебные заведения создавались там, где по условиям того времени это признавалось необходимым. Собственно, сейчас происходит то же самое с поправкой на изменившиеся социально-экономические условия.

В то же время в ведении органов управления образованием субъектов Российской Федерации (ранее-краев, областей, автономных областей и округов) учебных заведений практически не было. А подавляющее большинство образовательных учреждений дошкольного и общего образования-яслей, детских садов, школ-находилось (и находится в настоящее время) в ведении муниципальных органов управления образованием.

После изменений в структуре органов государственной власти и управления России в апреле 2004 г. федеральный уровень управления образованием представляют Министерство образования и науки Российской Федерации, которое является центральным органом управления образованием в России, и находящиеся в его ведении государственные органы управления:

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;

Федеральное агентство по науке;

Федеральное агентство по образованию.

Структура управления образованием приведена к виду, изображенному на рис. 3.3.

Действующая структура управления образованием

Для образовательных учреждений федерального ведения выстроена трехзвенная“ структура управления: от министерства через агентство к образовательному учреждению. По существу, агентство представляет собой промежуточное звено, транслирующее распоряжения министерства образовательным учреждениям посредством реализации отдельных управленческих функций. Подобные преобразования в структуре управления экономикой осуществлялись и раньше, когда из министерств выделялись главные управления (главки) для руководства подотраслями экономики.

Затем это расценивалось как создание излишних управленческих звеньев, и главки ликвидировались.

Для образовательных учреждений регионального и муниципального ведения создана комбинированная двух-, трехзвенная структура управления, когда между образовательным учреждением и органом управления образованием нет промежуточных звеньев (двухзвенная) или такое звено представлено муниципальным органом управления образованием (трехзвенная). В данном случае не обсуждается вопрос о том, какая структура ”лучше“. Как будет показано дальше, обе они имеют право на существование в сформированных условиях функционирования образовательных учреждений и распределения обязанностей в области образования между уровнями государственной власти и управления.

С учетом же федеральной составляющей управления образованием для учебных заведений муниципального уровня выстроена четырехзвенная структура управления:

Министерство образования и науки Российской Федерации → орган управления образованием субъекта Российской Федерации → орган власти муниципального образования → учебное заведение.

Несколько более сложно выглядела структура управления образованием до 1996 г., когда существовали два министерства образования федерального уровня:

Госкомвуз России и другие министерства и ведомства по ”двухзвенной“ схеме управляли учебными заведениями среднего и высшего профессионального образования. Одновременно Госкомвуз России являлся органом функционального управления высшим и средним специальным образованием;

Минобразования России по ”четырехзвенной“ схеме осуществляло функциональное управление остальными учебными заведениями, будучи одновременно органом управления учреждениями высшего, среднего и начального профессионального образования (педагогические вузы, педагогические училища, профессионально-технические училища).

В результате объединения Госкомвуза России и Минобразования России в 1996 г. было создано одно министерство с большой сетью подведомственных учебных заведений, причем в непосредственном административном ведении находилось около 2 тыс. организаций. При этом Министерство стало и органом функционального управления для всей системы образования.

Региональный уровень управления образованием представлен управлениями (министерствами, комитетами, главными управлениями и т. д.) образования субъектов Российской Федерации. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они по большей части не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляя, таким образом, преимущественно функциональное управление системой образования в пределах региона.

Следует отметить, что роль региональных органов управления образованием последовательно усиливается:

В ведение субъектов федерации передаются расположенные на их территории образовательные учреждения среднего и начального профессионального образования, ранее находившиеся в ведении федерального уровня — в 2005/06 учебном году в ведении субъектов Федерации и муниципальных образований находилось 1199 учреждений среднего профессионального образования (44,6% от общего числа учреждений этого уровня образования);

В ведении субъектов федерации находилось 48 высших учебных заведений.

По отношению к этим учебным заведениям региональные органы управления образованием выступают как вышестоящие органы.

Муниципальный уровень управления образованием представлен отделами народного образования (или просто отделами образования, название особого значения не имеет), созданными соответствующими муниципальными органами власти. На эти органы возложена основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями общего образования, основная масса которых сосредоточена на муниципальном уровне.

В этой связи хочется отметить одну весьма важную особенность управления образованием. Если посмотреть на структуру управления, то нетрудно видеть, что основная масса учебных заведений относится к муниципальному уровню управления. Известно также, что муниципальный уровень вообще и муниципальные органы управления в частности не являются государственным управлением. Отсюда следует, что муниципальные учебные заведения также формально не являются государственными. Государственные гарантии, провозглашенные Конституцией, таким образом, реализуются через сеть формально негосударственных учебных заведений.

В таком построении управления образованием можно усмотреть несоответствие конституционной норме, которая должна реализоваться через сеть государственных учебных заведений.

Представленная структура управления предъявляет весьма высокие требования к взаимодействию между уровнями и субъектами управления, распределению между ними функций управления.

ЛЕКЦИЯ 2: УПРАВЛЕНИЕ ОБРАЗОВАНИЕМ

Введение

Как известно, в том числе и из первой лекции, образование в Российской Федерации представляет собой громадную систему, насчитывающую 150 тыс. образовательных учреждений с численностью учащихся 34260 тыс. и работающих — более 3000 тыс. человек. Такая большая сфера деятельности не может существовать сама по себе без взаимодействия с другими сферами деятельности и государством в лице государственных институтов. Проблемы системы образования затрагивают практически всех членов нашего общества — все мы являемся родителями, учащимися (бывает, что и одновременно), работниками системы образования, бабушками и дедушками и т.п. Следовательно, в сфере образования пересекаются интересы многих, если не всех субъектов общественных отношений, что, естественно, требует их согласования. Сфера образования представляет собой не только множество организаций. Законом Российской Федерации «Об образовании» (статья 8) введено понятие системы образования. Система образования в Российской Федерации представляет собой совокупность взаимодействующих:

Преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности;

Сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

Органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

Основы построения системы управления образованием

Сначала вспомним, что обычно называют управлением. Существует множество определений термина «управление», например:

«Управление — это совокупность мероприятий некой организации (часто — государства), связанных с осуществлением какой-либо деятельности»1.

«Управление — это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации. Управление — это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу»2.

«Управление — это элемент, функция организационных систем, обеспечивающая сохранение определенной структуры, сохранение поддержания режима деятельности, реализации программы, целей деятельности»3.

«Управление выполняет объективно необходимую миссию по организации, координации, согласованию, регулированию и контролю всякого совместного труда людей. Применительно к обширной и сложной сфере образования управление — это целенаправленная деятельность всех субъектов по обеспечению становления, оптимального функционирования и обязательного развития каждого образовательного учреждения, всех звеньев и системы образования в целом4;

И т.п. похожие определения.

Таким образом, управлением можно считать некую обособленную (1) деятельность, обеспечивающую (2) такую организацию основной деятельности, при которой достигаются поставленные перед этой основной деятельностью цели (3). Управление возникает там, где существует несколько связанных общей деятельностью элементов (людей, организаций) и имеет место некая общая цель такой деятельности. Можно, разумеется, критиковать это обобщенное определение, но для целей дальнейшего изучения предмета его, на мой взгляд, достаточно. Возьмем это определение в качестве отправной точки для изучения управления в системе образования.

Итак, управление представляет собой деятельность:

Обособленную, т.е. осуществляемую отдельно от основной деятельности специально выделенными для этого людьми и/или организациями в специально отведенное для этого время. Иначе говоря, управление в образовании осуществляется (или должно осуществляться) отдельно от образовательного процесса (полезно вспомнить, что называется образовательным процессом);

Обеспечивающую сохранение и поддержание образовательного процесса посредством его планирования, организации, обеспечения мотивации преподавателей и учащихся и контроля за ходом образовательного процесса;

Управление должно быть таким, чтобы в образовании обеспечивалось достижение целей, стоящих перед системой образования как в данный момент времени, так и в историческом (стратегическом) плане.

Из курса менеджмента известно, что необходимость в управлении возникает там, где деятельность осуществляют 2 человека или более. Наверное, также правильно утверждение о том, что если одну деятельность осуществляют 2 или более организации, преследуя при этом единую цель, то ими также нужно управлять. В этом смысле множество организаций можно представить в виде большой разлапистой кляксы, которая втягивает одни «щупальца», выдвигает другие и при этом куда-то движется. А нужно, чтобы она двигалась не куда-то, а в определенном направлении, к намеченной цели. Очень желательно, чтобы она до этой цели доползла. Для этого и нужно этой «кляксой» управлять. Очевидно, что такой громадной системой, как образование, управлять просто необходимо, поскольку недостатка в самодея-

тельности и новаторстве в образовании, как, впрочем, и в других сферах, никогда не испытывалось (в этом и сила системы). А вот куда способна завести неупорядоченная (другой вопрос — насколько, каким образом, кем) самодеятельность, сказать трудно. Попробуйте себе представить последствия отсутствия управления в образовании. Попытаемся ответить на вопрос о том, каким должно быть управление сферой образования. Считается, что всякое управление должно решать следующие задачи:

Оценка состояния — определение места объекта управления относительно стоящих перед ним целей;

Планирование — определение путей (направлений) перемещения объекта управления в новое состояние, адекватное (более приближенное) к стоящим перед ним целям;

Организация — создание необходимых условий, структур, коллективов, ресурсов и т.п. для выполнения запланированных мероприятий;

Мотивация — создание побудительных мотивов для людей, выполняющих запланированные мероприятия;

Контроль результатов — проверка результатов выполненных работ с точки зрения достижения поставленных целей.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в задачах управления нет места формулировке целей, стоящих перед образованием. Это очень важное положение означает, что цели формулируются иными системами, внешними по отношению к образованию — государством, обществом, экономикой, работодателями и другими, т.е. теми субъектами, интересы которых пересекаются в сфере образования. Значит, управление может осуществляться только при наличии сформулированной цели (или нескольких целей). Собственно это и следует из определения управления. Нужно попытаться найти цель, на достижение которой направлено управление в системе образования. Вообще понятие цели сформулировать трудно. Будем считать целью некоторое новое (в смысле — иное) состояние системы, в которое ее нужно перевести, т.е. качественно изменить. Ну а далее — в соответствии с задачами, которые решает управление: оценка состояния, планирование, организация, мотивация, контроль результатов. Часто цель путают с процессом ее достижения или с работами, которые нужно выполнить. Лучше всего это можно представить на примере:

Современное состояние системы — пустырь;

Новое состояние системы — жилой дом.

Следовательно, целью является жилой дом, а работы, которые нужно выполнить (изыскания, проект, коммуникации, фундамент и т.д.) — это задачи, которые будут решены в процессе достижения цели. Конституция Российской Федерации целей перед системой образования прямо не ставит. Можно считать, конечно, что доступность и бесплатность образования в определенных пределах и есть цель. Но это будет не совсем точно, ведь доступным и бесплатным может быть и некачественное образование, которое

не будет нужным учащимся. В конечном итоге для людей важно в первую очередь качество образования, а затем уже — доступ к нему и затраты на его получение. Причем именно в указанном порядке, поскольку за качественное образование люди готовы платить (не все, конечно). Определение качества образования — это самостоятельная и сложная задача. Для целей лекции будем считать, что качество — это признание полученного образования в тех сферах, где собирается трудиться обученный (лучше сказать — выученный) человек. Иногда говорят, что чем лучше человек выучен, тем легче ему адаптироваться в различных сферах деятельности, но это уже относится скорее к содержанию образования.

Отсюда можно предположить, что основной целью системы образования является такое состояние, при котором качественное образование доступно всем, кто желает его получить. Вряд ли такое состояние достижимо, но цель может и не достигаться, система будет постепенно приближаться к ней, двигаясь в нужном направлении и, добавим, достигая при этом движении некоторых важных (или не очень) промежуточных результатов. Разумеется, движение подобного рода следует понимать как процесс постепенного изменения системы, количественно-

го и/или качественного. Можно в качестве цели определить и некие конкретные параметры нового состояния системы образования:

Способность обучать не менее 500 студентов на 10 тыс. человек населения (в Законе «Об образовании» — не менее 170);

Обеспечить обучение всех детей в школе не менее 12 лет (очевидно имеется в виду качественное обучение, на уровне современных требований);

Сделать так, чтобы математическая подготовка в городских школах была лучшей в мире и т.д.

Примеры такого рода не следует воспринимать буквально. Должно быть понятно, что новое состояние можно описать по-разному. Главное, чтобы эта цель ставилась перед той частью системы (или всей системой), которой она напрямую касается. Не следует относить, например, к цели всей системы образования поголовный охват детей дошкольным воспитанием, поскольку это цель касается только части системы. Цель, таким образом, сформулирована, определена, обозначена, представлена на уровне понимания, и управление обеспечивает движение, т.е. согласованную деятельность всех элементов системы, обеспечивающую движение к заданной цели.

Второй важной характеристикой управления является то, что это обособленный вид деятельности, реализуемый отдельно от образовательного процесса. Это означает, что для управления системой образования создаются специальные организации (структура управления) со своей системой взаимоотношений и решаемых задач (функции управления). Вооружившись такими представлениями, можно приступить к рассмотрению управления образованием.

Структура управления образованием

Из определения следует, что должна существовать некая обособленная структура управления образованием. Это мы и наблюдаем. Поскольку образование является сферой, в которой государством в соответствии с Конституцией обеспечиваются (или должны обеспечиваться) определенные гарантии, государство создало систему образования и осуществляет управление этой сферой деятельности через обособленные государственные органы управления образованием. Общая структура управления образованием изображена на рис. 2.1.

СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАНИЕМРис. 2.1.

Министерство образования Российской Федерации

Органы управления образованием субъектов Российской Федерации

Муниципальные органы управления образованием

Подведомственные организации сферы образования

Подведомственные организации

Административное ведение

Функциональное управление

Министерства и ведомства Российской Федерации

Подведомственные учебные заведения

Негосударственные учебные заведения

Современная структура управления образованием в Российской Федерации сформирована по так называемой линейно-функциональной схеме, сочетающей вертикальную организацию управления (распределение административного ведения по уровням управления) с распределением по уровням и функциям управления. Она может быть охарактеризована следующими положениями.

Федеральный уровень управления представлен Министерством образования Российской Федерации, которое является одновременно центральным органом управления образованием в России и органом управления подведомственных ему организаций системы образования. На этом уровне управление подведомственными учебными заведениями осуществляют

также и другие министерства и ведомства Российской Федерации. В частности, 2576 средних специальных учебных заведений находятся в ведении 26 министерств и ведомств, 590 вузов — в ведении 20 министерств и ведомств. В ведении Минобразования России соответственно 658 средних специальных учебных заведений и 326 вузов. Такое распределение на федеральном уровне сложилось в значительной мере исторически. Учебные заведения создавались министерствами и ведомствами в качестве необходимого элемента развития приоритетных направлений социально-эко-

номического развития страны — охраны здоровья населения, всеобщей грамотности, индустриализации, развития сельского хозяйства, укрепления обороноспособности. Соответственно, создавались медицинские, педагогические, сельскохозяйственные учебные заведения (вузы, техникумы, училища), втузы, политехникумы. От таких мощных вузовских центров, как, например, МВТУ и Ленинградский политехнический институт, «отпочковались» МИСИ, МЭИ, МАИ, МАРХИ, МИФИ, факультеты МИХМ, МХТИ, Ленинградский кораблестроительный институт, Сельскохозяйст-венный институт, втуз при ЛМЗ, другие военные и гражданские учебные заведения. И такие процессы шли не только в Москве и Ленинграде. Кроме того, наличие «собственных» отраслевых учебных заведений свидетельствовало о высоком потенциале отрасли и руководящего ею министерства. Относительно территориального расположения учебных заведений действовали обычные принципы размещения производительных сил — ближе к сырью (в качестве сырья выступали уже имеющиеся образовательные и научные центры), ближе к потребителю (практически в каждом регионе должны быть учебные заведения, готовящие учителей, медработников, специалистов сельского хозяйства), либо во вновь осваиваемых районах (Новосибирский научный центр, например). Для части учебных заведений федерального ведения функционирует так называемая «двухзвенная» структура управления: министерство — учебное заведение. В части остальных учебных заведений действует «четырехзвенная» структура управления: Министерство образования Российской Федерации — орган управления образованием субъекта Российской Федерации — орган власти муниципального образования — учебное заведение. Более сложно выглядела структура управления образованием до 1996 г., когда существовали два министерства федерального уровня: Госкомвуз России и другие министерства и ведомства по «двухзвенной» схеме управляли учебными заведениями среднего и высшего профессионального образования. Одновременно Госкомвуз России являлся органом функционального управления высшим и средним специальным образованием; Минобразования России по «четырехзвенной» схеме осуществляло функциональное управление остальными учебными заведениями, будучи одновременно органом управления учебными заведениями высшего, среднего и начального профессионального образования (педагогические вузы, педагогические училища, профессионально-технические училища). В результате объединения Госкомвуза России и Минобразования России в 1996 г. было создано одно министерство с огромной сетью подведомственных учебных заведений, причем в непосредственном ведении — около 2 тыс. организаций. При этом министерство является органом функционального управления для всей системы образования.

Региональный уровень управления образованием представлен управлениями (министерствами, комитетами, главными управлениями и т.д.) образования субъектов Российской Федерации. Основное их отличие от федеральных органов состоит в том, что они, как правило, не имея в своем непосредственном ведении образовательных учреждений, осуществляют, таким образом, функциональное управление системой образования в пределах региона. Разумеется, и из этого правила есть исключения:

В ведении 18 субъектов Федерации находятся расположенные на их территории профессионально-технические училища (остальные ПТУ подведомственны федеральному уровню);

В ведении субъектов Федерации находятся 28 высших и 100 средних специальных учебных заведений.

По отношению к этим учебным заведениям региональные органы управления образованием выступают как вышестоящие органы.

Муниципальный уровень управления образованием представлен отделами народного образования (или просто отделами образования, название особого значения не имеет), созданными соответствующими муниципальными органами власти. На эти органы возложена основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями, основная масса которых

сосредоточена на муниципальном уровне — более 140 тыс. учебных заведений, в которых обучается и/или воспитывается более 20 млн. учащихся, воспитанников.

В этой связи хочется отметить одну весьма важную особенность построения управления системой образования. Если посмотреть на структуру управления, то нетрудно видеть, что основная масса учебных заведений относится к муниципальному уровню управления. Известно также, что муниципальный уровень вообще и муниципальные органы управления в частности не являются государственным управлением. Отсюда следует, что муниципальные учебные заведения также не являются формально государственными. Государственные гарантии, провозглашенные Конституцией, таким образом, реализуются через сеть формально негосударственных учебных заведений. В таком построении управления образованием можно усмотреть несоответствие конституционной норме, которая должна реализоваться через сеть государственных учебных заведений. Оставим это положение юристам, хотя, как будет показано в дальнейшем, оно будет нас преследовать при изучении других проблем экономики образования. Такая структура управления предъявляет весьма высокие требования к правильности распределения функций управления между элементами структуры.

К рассмотрению этого вопроса и перейдем.

Функции управления образованием и их распределение по уровням управления

Исходя из определения, управление есть деятельность по координированию работы других. Характер такой деятельности, безусловно, зависит от того, какую именно деятельность приходится координировать. В нашем случае речь идет о координации нескольких видов:

Координации деятельности подведомственных учебных заведений;

Координации деятельности подведомственных организаций, не осуществ-ляющих образовательный процесс;

Координации деятельности органов управления образованием.

На основе структуры управления образованием можно предположить, что разные уровни управления осуществляют практически одинаковые виды координации за исключением муниципального уровня, на котором осуществляется координация непосредственно деятельности подведомствен-ных учебных заведений. Тем не менее, конкретное содержание одинаковых видов координации должно различаться в зависимости от того, на каком уровне управления оно осуществляется. Вид координации В соответствии с действующим законодательством образование является сферой совместного ведения федерального и регионального уровней государственной власти и управления. Это означает, что в сфере образования компетенция этих уровней должна быть разграничена законодательно. Именно это разграничение предусмотрено в III главе Закона «Об образовании».

Федеральный уровень . К компетенции Российской Федерации в области образования в лице ее федеральных органов государственной власти и органов управления образованием отнесены 23 функции. Их перечисление занимает достаточно времени и места, поэтому ограничимся их обобщающими характеристиками, а сам перечень вынесем в приложение. Функции можно сгруппировать (условно, разумеется) следующим образом.

1. Формирование и осуществление государственной поли-

тики в сфере образования . Это, пожалуй, самая «туманная» функция, относящаяся к координации деятельности всех государственных институтов, так или иначе связанной с образованием. Сюда можно отнести работу в области законотворчества, разработки экономических программ, проектов бюджетов, налоговой и таможенной политики и т.д. Просто напрашивается

программный подход, что и имеет место. Главным инструментом формирования государственной политики в сфере образования является Федеральная программа развития образования. Она опубликована, можно с ней ознакомиться. Важное значение имеет также издание других государственных документов, имеющих непосредственное отношение к сфере образования — Доктрины развития образования, Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (в части образования), документов Министерства образования Российской Федерации. Функции, связанные с формированием политики, реализуются не только Минобразования России, но и всей системой государственных органов власти и управления.

2. Определение общих условий функционирования системы образования и образовательных учреждений, включая правовое регулирование в пределах своей компетенции. В первую очередь — это установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка подзаконных актов (типовых положений об образовательных учреждениях, разъяснений по применению правовых актов, нормативных писем, инструкций, методических материалов и др.)

3. Установление льгот, экономических нормативов, различных норм и правил — налоговых льгот, нормативов и порядка финансирования, ставок оплаты труда, социальных льгот учащимся и работникам, строительных, эксплуатационных, медицинских и других норм, правил и т.д.

4. Создание учебных заведений федерального ведения и непосредственное руководство ими — осуществление функций вышестоящего органа, учредителя, прямое финансирование образовательной деятельности этих учебных заведений.

5. Контроль за исполнением законодательства Российской Федерации в области образования и федеральных компонентов государственных образовательных стандартов.

6. Реализация специфических функций — лицензирование образовательных учреждений по программам высшего и послевузовского профессионального образования, установление и присвоение государственных наград и почетных званий в области образования, организация федеральной системы подготовки и переподготовки педагогических работников и работников государственных органов управления образованием. Эти установленные законом функции федерального уровня управления реализуются федеральными министерствами и ведомствами. В первую очередь — это Министерство образования Российской Федерации как центральный федеральный орган управления образованием и, частично, другие органы уп-

равления, в ведении которых находятся образовательные учреждения (например Минздравмедпром России, Минсельхоз России, Минкультуры России и др.) Главным образом эти министерства и ведомства реализуют функции, связанные с исполнением обязанностей учредителя образовательных учреждений и реализацией государственной образовательной политики в конкретной отрасли. В качестве примера можно указать задачи и функции Министерства культуры Российской Федерации, сформулированные в утвержденном постановлением Правительства РФ «Положении о Министерстве»:

Определяет направления подготовки кадров в сфере культуры;

Координирует в пределах своей компетенции деятельность образовательных учреждений федерального подчинения по определению объемов и структуры подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в сфере культуры и искусства,

Осуществляет в установленном порядке аттестацию и государственную аккредитацию подведомственных образовательных учреждений;

Определяет объемы и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации финансирование за счет средств федерального бюджета, включая государственные инвестиции, подведомственных организаций;

Создает, реорганизует и ликвидирует в установленном порядке подведомственные учреждения культуры, науки и обра6 Постановление Правительства Российской Федерации от 6 июня 1997 г. № 679. зования в пределах выделенных Министерству бюджетных ассигнований;

Осуществляет в пределах предоставленных полномочий управление подведомственными организациями, проводит документальные ревизии и проверки производственной и финансово-хозяйственной деятельности, осуществляет контроль за расходованием выделяемых им средств федерального бюджета и эффективностью использования находящегося в их оперативном управлении или на праве хозяйственного ведения государственного имущества, относящегося к федеральной собственности. Аналогичные функции выполняют и иные министерства и ведомства по отношению к находящимся в их ведении учебным заведениям. Министерство или ведомство как орган отраслевого управления, таким образом, решает задачи сохранения и развития подведомственных учебных заведений как организаций, осуществляющих образовательную деятельность, направленную на подготовку специалистов для определенной отрасли экономики. В приведенном примере — для культуры. Т.е. является органом, обеспечивающим реализацию народнохозяйственной составляющей потребности в образовании в определенной сфере. Управление образованием на федеральном уровне осуществляется также функциональными министерствами и ведомствами Российской Федерации — Минфином России, Минтрудом России, Минэкономразвития России, Мингосимуществом России, реализующими функции управления образованием, как правило, опосредованно через Минобразование России.

В частности, Мингосимущество России, к исключительной компетенции которого отнесены все вопросы распоряжения и управления государственным имуществом, определяет и контролирует условия и порядок передачи учебным заведениям государственного имущества, сдачи его в аренду, использования и др., осуществляя тем самым функциональное управление. Минфин России включен в процесс финансирования образования. Его роль в этом процессе определяется основными его функциями как центрального федерального органа управления финансами в стране. Это также позволяет говорить о функциональном управлении образованием со стороны этого Министерства. Для уточнения следует добавить, что принимая, например, решение об общем порядке бухгалтерского учета в бюджетной сфере, Минфин России оставляет возможность Минобразованию России издать свои документы по этому вопросу, отражающие специфику сферы образования. Аналогичный порядок принят и при решении других вопросов. По отношению к негосударственным учебным заведениям федеральные государственные органы управления образованием выполняют отдельные «разрешительно-согласовательные» функции, связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специфическая функция лицензирования программ высшего и послевузовского профессионального образования), определением общих условий осуществления образовательной и финансово-хозяйственной деятельности и требований к содержанию образования, т.е. осуществляют функциональное управление.

Первые два уровня являются уровнями государственного управления в сфере образования.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, а также в сфере воспитания, опеки и попечительства над детьми, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, является Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России).

Министерство образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки, Федерального агентства по науке и инновациям и Федерального агентства по образованию.

Федеральное агентство по образованию (Рособразование) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания и развития общедоступных образовательных ресурсов.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).

В каждом из субъектов Российской Федерации имеется орган исполнительной власти, осуществляющий управление в сфере образования (министерство, департамент, главное управление и т.п.) в границах соответствующего региона.

Контрольно-надзорные функции в рамках полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации действующим законодательством, могут осуществляться как самим органом управления образованием, так и отдельным специализированным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

Отдельные вопросы управления находятся в компетенции и сфере ответственности образовательного учреждения.

Как уже было указано, каждый из уровней обладает своими полномочиями в части управления системой образования.

Полномочия — это право на осуществление тех или иных действий или проведение той или иной образовательной политики, зафиксированное законодательно. Полномочия могут быть делегированы, т.е. право на выполнение конкретных действий, проведение определенной образовательной политики может быть передано с одного уровня управления, обладающего этими полномочиями, на другой уровень управления, который пока такими полномочиями не обладает.

При этом очень важно понимать, что полномочия — это еще и право финансировать те или иные действия, следовательно, при делегировании полномочий с одного уровня управления на другой уровень управления первым второму передаются и финансовые ресурсы, необходимые и достаточные для исполнения вторым делегируемых ему полномочий.

Обладание определенными полномочиями означает и то, что вышестоящий уровень управления не может определять порядок и правила реализации указанных полномочий, а только рекомендовать их выполнение тем или иным образом, если иное не определено действующим законодательством.

Учитывая наличие большого числа дотационных территорий, в России существует практика дотирования вышестоящим уровнем управления нижестоящего уровня управления в части реализации последним имеющихся у него полномочий по управлению системой образования.

В настоящем подразделе приведены основные полномочия всех трех уровней управления системой образования в Российской Федерации, а также те полномочия, которые законодательно переданы от федерального центра субъектам Российской Федерации. Передача полномочий может осуществляться также от региональных властей органам местного самоуправления.

Государственный характер системы образования означает прежде всего, что в стране проводится единая государственная политика в области образования, зафиксированная в законе Российской Федерации «Об образовании», в редакции, введенной в действие в 1996 г. В соответствии с Законом сфера образования в Российской Федерации провозглашается приоритетной, т.е. успехи России в социально-экономической, политической, международной сферах связываются с успехами в системе образования. Приоритетность сферы образования предполагает также первостепенное решение материальных, финансовых проблем системы образования. Организационной основой государственной политики в области образования является Федеральная программа развития образования , принимаемая высшим органом законодательной власти России — Федеральным Собранием на определенный промежуток времени. Федеральная программа является организационно-управленческим проектом, содержание которого определяется как общими принципами государственной политики в сфере образования, так и объективными данными результатов проведенного анализа состояния, тенденций и перспектив развития образования. Поэтому программа содержит три основных раздела: аналитический, освещающий состояние и тенденции развития образования; концептуальный, излагающий основные цели, задачи, этапы программной деятельности, и организационный, определяющий основные мероприятия и критерии их эффективности. Управление – это деятельность, направленная на выработку решения, организацию, контроль, регулирование объекта управления в соответствии с заданной целью на основе достоверной информации. Объектами управления могут выступать любые системы, в том числе образовательная. Управление образовательными системами в нашей стране осуществляется государственными органами, которые выступают в роли субъектов управления.

Существует ряд принципов, на которых строится управление педагогическими системами:

1. демократизация и гуманизация;

2. системность и целостность в управлении;

3. научность;

4. рациональное сочетание централизации и децентрализации;

5. единство единоначалия и коллегиальности в управлении;

6. оптимальность и эффективность в выборе методов решения задач управления;

7. объективность и полнота информации.

В Российской Федерации существует и действует Закон «Об образовании», принятый в 1992 году, на основе которого реализуется управление системой образования в России. В этом законе образование провозглашается приоритетной сферой государственной деятельности. Это означает первостепенность задач образования по сравнению с задачами других направлений. Кроме того, в законе «Об образовании» прописаны основные принципы, по которым осуществляется управление образовательной системой.

Принцип гуманизма в образовании подразумевает главенствующее значение интересов человека, его безопасности, здоровья, свободы выбора. Воспитание человека направлено на развитие у него гуманистических взглядов, человеколюбия, бережного отношения к ценностям человечества и к себе.

Единство федерального, культурного и образовательного пространства обозначает учет в рамках образовательной программы культурных особенностей наций и народов, проживающих на территории Российской Федерации, защита их культурных ценностей и уважение к традициям.

Общедоступность образования подразумевает возможность каждого гражданина Российской Федерации получить образование желаемого уровня, построение системы образования таким образом, чтобы каждый следующий ее этап был доступен выпускникам предыдущего, при условии их добросовестного отношения к обучению и действительного достижения уровня соответствующего стандартам этапа.

Светский характер образования в государственных, муниципальных образовательных системах.

Свобода и плюрализм в образовании означает возможность выбора направления образования, образовательного учреждения с учетом его специфики, приоритетных методик и уровнем квалификации педагогов.

Демократический, государственно-общественный принцип состоит в учете потребностей общества в области образования, требуемого уровня воспитанности, социальной адекватности, уровня квалификации специалистов, предметной направленности, построение управленческих структур на всех уровнях образовательной системы по демократическим принципам.

Автономность образовательных учреждений позволяет им придерживаться собственной политики в организации, не противоречащей законам Российской Федерации в этой сфере.

Организация системой образования реализуется в соответствии с Федеральной программой развития образования, которая принимается Федеральным Собранием РФ на определенный срок. Программа содержит три основных раздела:

1) аналитический. Он составляется на основе анализа состояния системы образования на данный момент времени, достижений в этой области, тенденций развития, потребностей современного общества.

2) концептуальный раздел содержит основные цели и задачи программы, разработанные с учетом информации первого раздела, а так же вопросами государственной необходимости.

3) организационный раздел содержит информацию о конкретных мероприятиях в обобщенном виде, необходимых для достижения поставленных во втором разделе целей и задач.

Все разделы имеют тесную связь друг с другом и характеризуются поэтапным составлением разделов: каждый последующий основан на информации предыдущего.

Государство обязано заботиться о соблюдении правил организации образовательных учреждений, независимо от их правовой основы. Каждый гражданин страны имеет право на получение образования. Местные органы государственной власти следят за соблюдением нижнего и верхнего пределов содержания образовательной системы, включающей перечень дисциплин, их информационную полноту, квалифицированность педагогов, нагрузку, временные показатели, уровень образованности на каждом этапе и т. д. В задачи органов организации и регулирования системой образования входит так же контроль соблюдения права человека на возможность самореализации и самоопределения. В современной системе образования наблюдается все большая децентрализация, то есть передача ряда полномочий местным органам управления. Положительной стороной этого шага является то, что местные власти глубже изучают специфику региона, проблемы образовательной системы данной местности, требующие решения, с большей точностью могут определить приоритетные направления образования, определяющиеся общественностью региона и т. д. Высшие органы управления при этом могут сосредоточить усилия на решении общегосударственных глобальных вопросах образования, адаптирующихся низшими органами для условий конкретного региона.